Európski lídri prichádzajú a odchádzajú, reformné návrhy sa vynárajú a vzápätí zapadajú prachom, regionálna politika EÚ a eurofondy však ostávajú.
.vstup Slovenska do EÚ bol podmienený i faktom, že Slovensko sa, dodajme, že s neskrývanou radosťou, zaviazalo prevziať a realizovať na svojom území regionálnu politiku EÚ, finančne realizovanú najmä prostredníctvom eurofondov. Keďže v EÚ sa praktizuje viacročné rozpočtovanie, Slovensko pristúpilo do programovacieho obdobia 2000–2006 v jeho priebehu. O prioritách a k nim prislúchajúcej skladbe rozpočtu EÚ na roky 2007–2013 sa v súčasnosti intenzívne rokuje.
.základné prístupy k regionálnemu rozvoju
V zásade možno všeobecne odlíšiť dva základné prístupy (či ich skupiny) k regionálnemu rozvoju. Prvý ideovo vychádza z neoklasického alebo neokonzervatívneho teoretického základu, zdôrazňujúc prevahu prirodzených vyrovnávajúcich tendencií pri rozvoji regiónu z dlhodobého hľadiska. Rozdiely medzi regiónmi sú v rámci tohto smeru chápané ako prirodzené, dané odlišnými podmienkami a regionálnymi osobitosťami rôzneho pôvodu. Zdôrazňujú sa skôr pozitíva, ktoré rozdiely medzi regiónmi prinášajú, najmä prostredníctvom možností špecializácie, decentralizácie a väčšej plurality názorov a prístupov k riešeniu problémov v regiónoch. Regionálne disparity tiež stimulujú a podporujú sociálnu i geografickú mobilitu obyvateľstva.
Druhý prístup sa odvíja od keynesiánskych a (post-) marxistických teórií. Za príčinu regionálnych nerovností považuje živelný charakter kapitalizmu, zdôrazňujúc ním vyvolanú sociálnu nespravodlivosť a súvisiacu sociálnu nestabilitu, koncentrovanú v problémových regiónoch. Prívrženci tohto smeru sú presvedčení, že bez zásahov štátu by prevládali tendencie smerujúce k zväčšovaniu (prehlbovaniu) rozdielov, ktoré by následne existovali dlhodobo či trvalo. Na báze tohto prístupu sa vyvinula a dodnes existuje i regionálna politika EÚ vo forme redistribučnej stratégie. Zvláštny hybrid medzi spomínanými prístupmi predstavuje hospodárska politika vlády SR zhmotnená v jej dvoch kľúčových cieľoch – a to na jednej strane zabezpečiť reálnu konvergenciu SR k úrovni EÚ, teda prispieť k maximalizácii hospodárskeho rastu, a na strane druhej zabezpečiť rovnomerný rozvoj celého územia SR, čiže dopomôcť k minimalizácii regionálnych rozdielov. Za nasledovaniahodnejšiu pri tom jednoznačne možno pokladať cestu k maximalizácii rastu ekonomiky krajiny, pretože tak prirodzene rastie životná úroveň i v menej rozvinutých regiónoch rýchlejšie.
.zrodilo sa monštrum
Regionálna politika EÚ je experimentom, ktorý sa uskutočňuje vo väčšine regiónov jej členských krajín už tri desaťročia. Jej vznik možno spájať s ustanovením európskeho fondu regionálneho rozvoja (ERDF). ERDF bol založený v roku 1975 v súvislosti s pristúpením Veľkej Británie k ES ako kompromis. Už v tej dobe, teda dávno predtým, než Margaret Thatcher zamávala smerom k Bruselu kabelkou a žiadala svoje peniaze späť, v Londýne prevládali námietky voči vtedajšej podobe Spoločnej poľnohospodárskej politiky (CAP), ktorá by spôsobovala pre ostrovanov výrazné straty vo vzájomnej rozpočtovej pozícii s EÚ. Ako kompenzáciu preto navrhli vznik ERDF, ktorý mal slúžiť na redistribúciu časti príspevku členských krajín, ktoré platili do spoločného rozpočtu ES, späť do členských krajín, presnejšie do tzv. zaostávajúcich regiónov, na ich ekonomické pozdvihnutie. Briti mali s takouto formou podpory regiónov, ako jej priekopníci, skúsenosti už v medzivojnovom období. Tu kdesi sa nenápadne začala púť regionálnej politiky na celoeurópskej úrovni.
.politika kompenzácií
Obavy európskych politikov z toho, že užšia ekonomická integrácia a vznik vnútorného trhu sprevádzaný odbúravaním bariér medzi členskými krajinami spôsobí rýchlejší rast jadrových regiónov EÚ na úkor periférnych, viedli od druhej polovice 80. rokov k zavedeniu princípu „ekonomickej a sociálnej súdržnosti“ do únijnej legislatívy. Podľa tohto princípu je úlohou administratívy EÚ a členských krajín uskutočňovať takú politiku, ktorá vedie k zmierňovaniu rozdielov medzi regiónmi. Dosiahnutie tohto hlavného cieľa regionálnej politiky EÚ, zmluvne definovaného od roku 1987 v Jednotnom európskom akte (Čl. 130a), sa v členských krajinách uskutočňuje formou programových dokumentov, čiže podľa princípu programovania. Na jeho základe členská krajina na centrálnej úrovni pripraví plán rozvoja regiónov na vopred stanovené obdobie.
„Štruktúry, programy a plány Európskej únie musíme chápať tak, že existujú prosto sami pre seba.“
Margaret Thatcher
Od roku 1989 sú prostriedky zo štrukturálnych fondov prideľované prostredníctvom viacročného plánovania na základe rozvojových plánov, ktoré spracúvajú vlády členských krajín v spolupráci s dotknutými regiónmi spravidla na 5 až 7 rokov. Regionálna politika EÚ v rámci svojich čiastkových cieľov prerozdeľuje väčšiu časť prostriedkov do najmenej rozvinutých regiónov a zvyšnú časť venuje na reštrukturalizáciu väčšiny ostatných, teda rozvinutejších regiónov, ako i na horizontálne (sociálne) ciele, ktoré pokrývajú často celé členské štáty.
Hoci spôsoby realizácie sa menia, cieľ, ktorým je úsilie umelo dorovnať rozdiely medzi regiónmi, je v nedohľadne. Celková úroveň HDP na obyvateľa pätnástky dosahovala v roku 1970 69 percent HDP na obyvateľa (v parite kúpnej sily) voči USA. Do roku 2000 sa tento ukazovateľ zvýšil len biedne na 70,3 percent. Spomedzi dlhodobých členov Únie dosiahli v porovnaní s USA rast HDP na obyvateľov o viac než 10 percent na úrovni štátov len Írsko (z úrovne 41,9 percent na 81,7 percent) a Portugalsko (34,7 percent, resp. 51,6 percent). I keď obe krajiny sú prijímateľmi pomoci zo štrukturálnych, ale i Kohézneho fondu, o pokrok sa zaslúžili najmä ich domáce politiky, čo dokazuje i fakt, že ďalšie dve tzv. kohézne krajiny, Španielsko a Grécko, zaznamenali v danom období podstatne nižší rast či stagnáciu. Ak zídeme ešte o úroveň nižšie, teda na úroveň regiónov, zistíme, že rozdiely medzi regiónmi v jednotlivých členských štátoch sa často dokonca zvýšili.
Súčasná podoba regionálnej politiky je dedičstvom z prelomu 80. a 90. rokov, ktoré nám zanechali finančné balíky vtedajšieho predsedu Európskej komisie (EK) Jacqua Delorsa. Menej rozvinuté štáty „Juhu“ vtedy súhlasili s realizáciou jednotného trhu s podmienkou zvýšiť finančné zdroje na podporu (najmä svojich) „zaostalých“ regiónov. Od roku 1985 sa tak postupne zvýšil podiel výdavkov na regionálnu politiku z celkového rozpočtu EÚ z necelých 13 percent na súčasných 33 percent, čo predstavuje viac než 30 miliárd eur ročne. Kým v roku 1985 strovili eurofondy 0,12 percenta HDP EÚ, dnes už je to 0,36 percenta a EK požaduje ďalšie navýšenie na 0,46 percenta, čo by znamenalo priemerné ročné výdavky takmer 50 miliárd eur.
.ako vznikajú fondy – príbeh Kohézneho fondu
Kohézny fond (KF) vznikol v roku 1994 po tom, čo vstúpila do platnosti Maastrichtská zmluva, ktorá sa v Čl. 130d o jeho ustanovení zmieňuje s tým, že fond „poskytne príspevky na projekty z oblasti životného prostredia a transeurópskych sietí týkajúcich sa dopravnej infraštruktúry“.
Vznik tohto fondu a jeho orientácia i na investície do environmentálnej infraštruktúry, podobne ako v prípade ERDF, nie je žiadnym prejavom akéhosi celoeurópskeho konsenzu ohľadom potreby zlepšovať životné prostredie. V skutočnosti je len ďalším príkladom kompenzačnej politiky a dôsledkom handlovania o rozdelenie rozpočtu EÚ. Keď sa v polovici 80. rokov minulého storočia rozhodovalo o „prehĺbení európskej integrácie“ a vzniku spoločného vnútorného trhu, menej rozvinuté krajiny „Juhu“ (Grécko, Španielsko a Portugalsko) blokovali Jednotný európsky akt dovtedy, kým sa doň nedostali zmienky o potrebe ekonomickej a sociálnej súdržnosti, čo po preklade z eurospeaku znamenalo navýšenie zdrojov pre eurofondy.
Túto pozíciu vydierania menované krajiny zopakovali pri schvaľovaní Maastrichtskej zmluvy, ktorou sa ES vydali smerom k EÚ a Ekonomickej a menovej únii (EMÚ). Keďže plnenie konvergenčných kritérií EMÚ si vyžadovalo okrem iného i obmedzenia v oblasti verejných výdavkov, a menej rozvinuté krajiny sa nechceli vzdať štedrej európskej pomoci, ktorá si vyžaduje spolufinancovanie i zo štátnych rozpočtov, bol zavedený Kohézny fond. Jeho špecifikum spočívalo v tom, že na rozdiel od štrukturálnych fondov jeho podpora nemala smerovať na projekty regionálneho či lokálneho rázu, ale na finančne mimoriadne nákladné dopravné infraštrukúrne projekty, ktoré by predkladali národné vlády členských krajín na schválenie EK v Bruseli. V súvislosti s očakávaným vstupom škandinávskych krajín do EÚ (Fínsko a Švédsko v roku 1995), s ktorými už začiatkom 90. rokov prebiehali prístupové rokovania, sa i v nadväznosti na ich požiadavky vyplývajúce z ich tradície vyšších štandardov ochrany životného prostredia pristúpilo na kompromis, na základe ktorého putujú finančné prostriedky z KF do danej krajiny nielen na projekty dopravnej infraštruktúry, ale i projekty environmentálnej infraštruktúry, a to rozdelené v pomere 50:50. Napriek tomu, že úloha KF bola realizáciou EMÚ splnená, na jeho pôvodne zamýšľanú dočasnosť sa rýchlo zabudlo a kohézne krajiny z neho financujú nové a nové projekty naďalej i po prijatí spoločnej meny euro, a inak to nebude ani počas nasledujúceho programovacieho obdobia po roku 2006.
.budúcnosť regionálnej politiky
Každé doterajšie rozšírenie Únie o nových členov sa spájalo so zmenou regionálnej politiky EÚ a inak to nebude ani bezprecedentnom rozšírení v máji 2004, kedy do EÚ vstúpilo 10 štátov, ktorých ekonomická úroveň dosahuje súhrnne len 47 percent priemeru HDP pôvodnej európskej pätnástky. Podľa zverejneného návrhu rozpočtu EÚ na nasledujúce programovacie obdobie bude regionálna politika EÚ v rokoch 2007 až 2013 pokrývať naďalej až tretinu z celkového rozpočtu Únie, a cez fondy tak pretečie ďalších vyše 330 miliárd eur.
EÚ sa v rámci svojich plánov podpory regiónov bude sústreďovať na tieto tri priority: konvergencia, konkurencieschopnosť a spolupráca. Za prvou prioritou, konvergenciou, sa skrýva podpora najzaostalejších regiónov EÚ, čiže tých, ktorých úroveň HDP na obyvateľa neprekračuje 75 percent priemeru EÚ v parite kúpnej sily (podpora bude zahŕňať teda aj všetky naše kraje, okrem Bratislavského). V takto utkanej „záchrannej sieti“ by sa podľa teraz dostupných údajov našlo 72 regiónov z celkového počtu 254 regiónov, na ktoré sa rozšírená EÚ štatisticky člení. EK by zároveň v rámci tejto priority chcela podporiť i ďalších 15 regiónov „starých“ členských krajín. Ide o regióny, ktoré v súčasnosti kritérium úrovne HDP spĺňajú, no ich HDP štatisticky „vyskočí“ nad spomínanú hranicu po vstupe menej rozvinutých krajín, čím klesne priemerný HDP EÚ. Pod druhou prioritou, konkurencieschopnosťou, si EK predstavuje podporu všetkých ostatných regiónov, vrátane Bratislavského kraja, cielenú na plnenie tzv. Lisabonskej agendy, so zámerom do roku 2010 z EÚ vytvoriť „najkonkurencieschopnejšiu a na znalostiach najväčšmi založenú ekonomiku sveta“. Poslednou oblasťou podpory je cezhraničná spolupráca, do ktorej sa budú môcť zapojiť všetky prihraničné regióny na vnútorných i vonkajších hraniciach EÚ, teda i všetky naše kraje, a jej cieľom je odstraňovať negatívny vplyv hranice ako bariéry.
.eurofondy – dokedy ešte?
Eurofondy sú jedným z hlavných dôvodov pre pristúpenie ďalších a ďalších, zväčša menej rozvinutých krajín k EÚ. Regionálna politika EÚ je pri tom typickým príkladom centrálne plánovanej redistribučnej stratégie, ktorá len dopomáha ku konzervácii aktuálneho stavu. Neexistuje žiadny pozitívny vzťah medzi podporou zo štrukturálnych fondov a regionálnym hospodárskym rastom, a to ani po viacerých rokoch od poskytnutia pomoci.
O reformu tohto systému sa neúspešne snaží najmä Holandsko, ktoré je najväčším čistým prispievateľom do rozpočtu EÚ v prepočte na obyvateľa. Návrh renacionalizovať celú regionálnu politiku EÚ, teda v súlade s princípom subsidiarity vrátiť výkon politiky regionálneho rozvoja tam, kam patrí, čiže na úroveň regiónov samotných, sa však nestretol s veľkou odozvou. Európa je totiž silne ovplyvnená etatizmom. Regionálna politika EÚ tak naďalej bude spoluvytvárať tlak na rast verejných výdavkov, ako i nákladov podnikateľského sektora, čo sa následne odráža v nižšom hospodárskom raste, stagnácii úrovne zamestnanosti a celkovej životnej úrovne obyvateľstva. Tieto javy majú i svoj priestorový aspekt, a prejavujú sa vypuklejšie v regiónoch periférie, čo následne hasí únia ďalšími výdavkami verejných financií v podobe podpory z eurofondov, ktorá je navyše neefektívna, čím sa vytvára akýsi „začarovaný kruh“.
O regionálnej politike EÚ tak platí to, čo Margaret Thatcher tvrdí o politike EÚ všeobecne: „Je to neobvyklá zmes autoritárstva, byrokracie a intervencionizmu na strane jednej a politiky kompromisov, politiky prízemnej a neschopnej na strane druhej. Európska únia je večne zavalená plánmi, programami a projektmi. Ale výsledkom je takmer vždy zbytočný zmätok.“
Článok bol publikovaný v týždenníku .týždeň 26/2005 dňa 27. júna 2005.
